WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)

z dnia 12 listopada 2026 r.(*)

Odesłanie prejudycjalne – Polityka imigracyjna – Dyrektywa (UE) 2016/801 – Warunki wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu odbycia studiów – Artykuł 34 – Gwarancje proceduralne – Zawieszenie biegu terminów rozpatrzenia wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt składanych przez obywateli państw trzecich – Brak możliwości wniesienia środka prawnego przeciwko organom właściwym do rozpatrywania tych wniosków – Prawo podstawowe do skutecznego środka prawnego przed sądem – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Siła wyższa

W sprawie C‑254/25

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (Polska) postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 4 kwietnia 2025 r., w postępowaniu:

A.A.

przeciwko

Wojewodzie Śląskiemu,

TRYBUNAŁ (piąta izba),

w składzie: M.L. Arastey Sahún, prezeska izby, B. Smulders, E. Regan, J. Passer (sprawozdawca) i D. Gratsias, sędziowie,

rzecznik generalny: D. Spielmann,

sekretarz: V. Di Bucci,

uwzględniając pisemny etap postępowania,

rozważywszy uwagi, które przedstawili:

–        w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna oraz D. Lutostańska, w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu Komisji Europejskiej – J. Hottiaux oraz A. Katsimerou, w charakterze pełnomocników,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 16 kwietnia 2026 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2, art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 i 3 TUE, art. 10, 18 i art. 67 ust. 4 TFUE, art. 20, art. 21 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1–4, art. 47, art. 51 ust. 1 i art. 52 ust. 1–3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) oraz art. 34 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (Dz.U. 2016, L 132, s. 21).

2        Wniosek ten złożono w ramach sporu pomiędzy A.A., obywatelem państwa trzeciego, a Wojewodą Śląskim (Polska) (zwanym dalej „wojewodą”) w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu odbycia studiów.

 Ramy prawne

 Prawo Unii

 Dyrektywa 2016/801

3        Motywy 3 i 14 dyrektywy 2016/801 głoszą:

„(3)      Niniejsza dyrektywa powinna przyczyniać się do realizacji programu sztokholmskiego, którego celem jest zbliżenie przepisów krajowych dotyczących warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich. Imigracja spoza Unii [Europejskiej] jest jednym ze źródeł napływu wysoko wykwalifikowanych osób, a zapotrzebowanie zwłaszcza na studentów i naukowców coraz bardziej rośnie. Odgrywają oni ważną rolę w tworzeniu kluczowego atutu Unii, kapitału ludzkiego, oraz w zapewnianiu inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego, sprzyjającego włączeniu społecznemu, a tym samym przyczyniają się do realizacji celów strategii Europa 2020.

[…]

(14)      W celu promowania całej Europy jako światowego centrum doskonałości w zakresie studiów wyższych i szkoleń, należy usprawnić i uprościć warunki wjazdu i pobytu osób, które chcą przybyć do Unii w tych celach. Jest to zgodne z celami planu modernizacji europejskich systemów szkolnictwa wyższego, zwłaszcza w kontekście umiędzynarodowienia europejskiego szkolnictwa wyższego. […]”.

4        Artykuł 5 dyrektywy 2016/801, zatytułowany „Zasady”, stanowi w ust. 1 i 3:

„1.      Przyjęcie obywatela państwa trzeciego na podstawie niniejszej dyrektywy następuje po weryfikacji dokumentów poświadczających, że obywatel państwa trzeciego spełnia:

a)      warunki ogólne określone w art. 7; oraz

b)      odpowiednie warunki szczególne określone w art. 8, 11, 12, 13, 14 lub 16.

[…]

3.      W przypadku gdy spełnione są wszystkie warunki ogólne i odpowiednie warunki szczególne, obywatele państw trzecich są uprawnieni do otrzymania zezwolenia.

W przypadku gdy państwo członkowskie wydaje dokumenty pobytowe tylko na swoim terytorium, a wszystkie warunki przyjęcia określone w niniejszej dyrektywie są spełnione, dane państwo członkowskie wydaje obywatelowi państwa trzeciego wymaganą wizę”.

5        Artykuł 34 tej dyrektywy, zatytułowany „Gwarancje proceduralne i przejrzystość”, przewiduje:

„1.      Właściwe organy danego państwa członkowskiego podejmują decyzję w sprawie wniosku o zezwolenie lub odnowienie takiego zezwolenia oraz powiadamiają wnioskodawcę o tej decyzji na piśmie najszybciej, jak to możliwe, lecz nie później niż w terminie 90 dni od daty złożenia kompletnego wniosku, zgodnie z procedurami powiadamiania określonymi w prawie krajowym.

[…]

3.      W przypadku gdy informacje lub dokumenty przedstawione na poparcie wniosku są niekompletne, właściwe organy powiadamiają wnioskodawcę w rozsądnym terminie o wymaganych dodatkowych informacjach oraz wyznaczają rozsądny termin na ich przedstawienie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 1 […], zawiesza się do czasu uzyskania przez właściwe organy wymaganych dodatkowych informacji. W przypadku niedostarczenia dodatkowych informacji lub dokumentów w wyznaczonym terminie wniosek może zostać odrzucony.

[…]”.

 Decyzja wykonawcza (UE) 2022/382

6        Motywy 3, 6, 7 i 11 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.U. 2022, L 71, s. 1) głoszą:

„(3)      W następstwie tej inwazji, która ma na celu podważenie bezpieczeństwa i stabilności w Europie i na świecie, Rada Europejska w konkluzjach z 24 lutego 2022 r. w najostrzejszych słowach potępiła nieprowokowaną i nieuzasadnioną agresję wojskową Rosji wobec Ukrainy, podkreślając, że Rosja rażąco naruszyła prawo międzynarodowe i zasady Karty Narodów Zjednoczonych. […]

[…]

(6)      […] W zależności od rozwoju konfliktu, według obecnych szacunków do Unii przybędzie prawdopodobnie bardzo duża liczba (potencjalnie od 2,5 do 6,5 mln) wysiedleńców w wyniku konfliktu zbrojnego, z których 1,2–3,2 mln będą to osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową. […]

(7)      Dane te pokazują, że Unia prawdopodobnie stanie w obliczu sytuacji, w której nastąpi masowy napływ wysiedleńców z Ukrainy niezdolnych do powrotu do swoich krajów lub regionów pochodzenia z powodu rosyjskiej agresji wojskowej. Skala napływu będzie prawdopodobnie taka, że istnieje również wyraźne ryzyko, że systemy azylowe państw członkowskich nie będą w stanie obsługiwać przybywających osób bez odczuwania negatywnego wpływu tej sytuacji na skuteczne funkcjonowanie tych systemów oraz na interes zainteresowanych osób i innych osób ubiegających się o ochronę.

[…]

(11)      Przedmiotem niniejszej decyzji jest wprowadzenie tymczasowej ochrony dla obywateli Ukrainy zamieszkujących w Ukrainie, wysiedlonych w dniu 24 lutego 2022 r. lub po tej dacie w wyniku inwazji wojskowej rosyjskich sił zbrojnych, która rozpoczęła się tego dnia. Tymczasową ochronę należy również wprowadzić dla obywateli państw trzecich innych niż Ukraina, wysiedlonych w dniu 24 lutego 2022 r. lub po tej dacie, którzy przed dniem 24 lutego 2022 r. korzystali w Ukrainie ze statusu uchodźcy lub równoważnej ochrony. Ponadto ważne jest również zachowywanie jedności rodzin i unikanie sytuacji, w której członkowie tej samej rodziny mają różne statusy. Zatem konieczne jest również wprowadzenie tymczasowej ochrony dla członków rodzin tych osób, w przypadku gdy ich rodziny już przebywały i mieszkały w Ukrainie w czasie, kiedy wystąpiły okoliczności prowadzące do masowego napływu wysiedleńców”.

 Decyzja wykonawcza (UE) 2024/1836

7        Motywy 7 i 8 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2024/1836 z dnia 25 czerwca 2024 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 (Dz.U. L, 2024/1836) głoszą:

„(7)      Co więcej nie można wykluczyć dalszego napływu wysiedleńców na dużą skalę z powodu trudnych warunków humanitarnych, dużej niestabilności i niepewnej sytuacji w Ukrainie w wyniku wojny napastniczej Rosji, w tym wzmożonych i powtarzających się ataków z powietrza na ludność cywilną w całym kraju. Utrzymuje się ryzyko eskalacji konfliktu. Jednocześnie nadal zagrożone jest wydajne działanie krajowych systemów azylowych, gdyby tymczasowa ochrona miała ustać i wszystkie osoby korzystające z tymczasowej ochrony w tym samym momencie wystąpiłyby o ochronę międzynarodową.

(8)      Tak długo, jak trwa wojna przeciwko Ukrainie, jest mało prawdopodobne, aby zmalała duża liczba wysiedleńców w Unii korzystających z tymczasowej ochrony, dlatego konieczne jest jej przedłużenie, aby zaradzić sytuacji osób obecnie korzystających z takiej ochrony w Unii lub tych, które będą jej potrzebować począwszy od dnia 5 marca 2025 r. Tymczasowa ochrona zapewnia bowiem natychmiastową ochronę i dostęp do zestawu zharmonizowanych praw i równocześnie jest sposobem na ograniczenie do minimum formalności związanych z masowym napływem osób do Unii. Przedłużenie tymczasowej ochrony pomoże również zapobiec przeciążeniu systemów azylowych państw członkowskich w związku ze znacznym wzrostem liczby wniosków o ochronę międzynarodową, które mogłyby być składane przez osoby korzystające z tymczasowej ochrony do dnia 4 marca 2025 r., gdyby do tego czasu miała ustać tymczasowa ochrona, lub przez osoby uciekające przed wojną w Ukrainie i przybywające do Unii po tej dacie i w dniu 4 marca 2026 r. lub przed tym dniem”.

 Prawo polskie

 Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa

8        Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583) określa szczególne zasady legalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski. Artykuł 100d tej ustawy, w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym, stanowi:

„1.      W okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1)      udzielenia cudzoziemcowi:

a)      zezwolenia na pobyt czasowy,

b)      zezwolenia na pobyt stały,

c)      zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2)      zmiany:

a)      zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,

b)      zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3)      cofnięcia cudzoziemcowi:

a)      zezwolenia na pobyt czasowy,

b)      zezwolenia na pobyt stały,

c)      zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2.      Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3.      W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1)      przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2)      organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4.      Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki”.

9        Ten art. 100d, w wersji pierwotnej, wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2023 r. i był przedmiotem szeregu zmian, a daty graniczne zawieszenia biegu terminów wyznaczano, odpowiednio, na 24 sierpnia 2023 r., 4 marca 2024 r., 30 czerwca 2024 r., a następnie – 30 września 2025 r. Wspomniany artykuł 100d powtarza brzmienie art. 100c owej ustawy, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2022 r.

 Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

10      Artykuł 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym, stanowi:

„Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu”.

11      Artykuł 149 tej ustawy przewiduje:

„§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1)      zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2)      zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3)      stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a.      Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b.      Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2.      Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6”.

 Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

12      W dniu 17 kwietnia 2024 r. skarżący w postępowaniu głównym złożył do wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu odbycia w Polsce studiów uniwersyteckich.

13      W związku z brakiem odpowiedzi na ów wniosek, pomimo skierowania w dniu 25 października 2024 r. ponaglenia do wojewody, w dniu 22 listopada 2024 r. skarżący w postępowaniu głównym wniósł skargę na bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (Polska), który jest sądem odsyłającym. W skardze tej ów skarżący zarzucił wojewodzie rażące przekroczenie terminu na rozpatrzenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz wniósł o zobowiązanie właściwego organu administracji do wydania takiego zezwolenia w terminie czternastu dni i o przyznanie mu od tego organu zadośćuczynienia lub, ewentualnie, o wymierzenie temu organowi grzywny.

14      Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, powołując się w szczególności na art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym. Zgodnie z tym art. 100d bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi między innymi rzeczonego zezwolenia rozpoczyna się dopiero po dniu 30 września 2025 r., a rozpoczęty ulega zawieszeniu do tego dnia, przy czym uzasadnieniem tego stanu rzeczy jest stały wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt w związku z agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w dniu 24 lutego 2022 r. Wojewoda zauważył również, iż ów art. 100d przewiduje, że w okresie do dnia 30 września 2025 r. nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o spoczywającym na organie obowiązku powiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w przewidzianym terminie oraz że w okresie tym organowi nie można ani wymierzyć grzywny, ani zasądzić od niego na rzecz wnioskodawców odszkodowania z powodu niedochowania terminów określonych przepisami prawa.

15      Sąd odsyłający ma wątpliwości co do zgodności z prawem Unii przepisu krajowego, takiego jak art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym, który przewiduje odroczenie rozpoczęcia lub zawieszenie biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących w szczególności udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz brak możliwości wniesienia przez obywateli państw trzecich w okresach, w których terminy te nie biegną lub są zawieszone, skargi na bezczynność właściwego organu administracyjnego w przypadku spóźnionego działania lub braku działania tego organu. Wątpliwości te dotyczą między innymi zgodności takiego przepisu krajowego z zasadą ogólną prawa Unii dotyczącą dobrej administracji, z prawem do skutecznego środka prawnego gwarantowanym w art. 47 Karty oraz z zasadą proporcjonalności.

16      Sąd odsyłający zauważa w tym względzie, że zawieszając prawo cudzoziemców do korzystania ze środków ochrony prawnej, których celem jest przeciwdziałanie opieszałości, a nawet bezczynności organów publicznych, władza ustawodawcza uczyniła to prawo iluzorycznym i nieskutecznym. Co więcej, przywołane przez wojewodę względy, które jego zdaniem mogą uzasadniać owo zawieszenie, opierają się na ogólnikowych i niepopartych konkretnymi danymi sformułowaniach dotyczących obciążenia sprawami ze względu na masowy napływ osób z Ukrainy. Wreszcie, zawieszenie to jawi się jako środek nieproporcjonalny, ponieważ możliwe były mniej dolegliwe środki pozwalające na rozwiązanie problemów wynikających z nagłego napływu obywateli Ukrainy na terytorium Polski.

17      W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)      Czy sprzeciwia się traktatowym zasadom:

a)      państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i art. 6 ust. 3 [TUE]);

b)      proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 [Karty], w zw. z art. 6 ust. 1 TUE);

c)      pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE);

d)      »prawa do dobrej administracji« (traktowanego jako zasada [Unii] – art. 41 ust. 1–4 [Karty] w zw. z art. 51 ust. 1 [Karty], art. 6 ust. 1 TUE oraz wywodzonego z orzecznictwa [Trybunału])

– długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane wyłączenie w prawie krajowym z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców (obywateli państw trzecich) do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość), a to m.in. w kontekście wymogów art. 34 ust. 1 i 3 dyrektywy [2016/801][?]

2)      Czy nakreślone w [pytaniu pierwszym] długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłączenie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców – obywateli państw trzecich [–] skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, w sytuacji, gdy obywatele Polski nie są tych uprawnień pozbawieni w ramach własnych spraw o charakterze administracyjnym, należy interpretować jako:

a)      niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych [Unii] (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1–3 [Karty]);

b)      dyskryminujące cudzoziemców – obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz [art.] 21 ust. 1 i 2 [Karty]);

c)      uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE);

d)      utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust. 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 [Karty])[?]”.

 W przedmiocie pytań prejudycjalnych

18      Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. W związku z tym Trybunał powinien w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania. W tym celu Trybunał może wyprowadzić z ogółu informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementy prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu w postępowaniu głównym [wyrok z dnia 16 lutego 2023 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Dziecko nieurodzone w chwili składania wniosku o azyl), C‑745/21, EU:C:2023:113, pkt 43].

19      W niniejszej sprawie, o ile wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2, art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 i 3 TUE, art. 10, 18 i art. 67 ust. 4 TFUE, art. 20, art. 21 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1–4, art. 47, art. 51 ust. 1 i art. 52 ust. 1–3 Karty oraz art. 34 ust. 1 i 3 dyrektywy 2016/801, o tyle wynika z niego, że wątpliwości sądu odsyłającego dotyczą w szczególności zgodności z prawem Unii przepisów krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym w zakresie, w jakim przewidują one odroczenie rozpoczęcia lub zawieszenie biegu terminów rozpatrzenia wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz stoją na przeszkodzie temu, aby obywatele państw trzecich mogli skutecznie wnieść w okresach, w których terminy te nie biegną lub są zawieszone, skargę na bezczynność organu administracyjnego właściwego do rozpatrywania tych wniosków w przypadku spóźnionego działania lub bezczynności tego organu.

20      Należy zatem uznać, że poprzez swoje dwa pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 34 ust. 1 i 3 dyrektywy 2016/801 w związku z art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które odraczają rozpoczęcie biegu terminu rozpatrzenia wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt, o którym mowa w tym art. 34 ust. 1, lub zawieszają jego bieg na dłuższy okres, wykluczając w ten sposób przewidzianą w prawie krajowym możliwość oparcia przez obywatela państwa trzeciego środka prawnego przed sądem na bezczynności lub opóźnieniu organu administracyjnego właściwego do rozpatrywania tych wniosków, wobec czego na podstawie prawa krajowego transponującego tę dyrektywę nie można wymierzyć kary temu organowi ani zasądzić od niego zapłaty zadośćuczynienia z powodu tej bezczynności lub tego opóźnienia.

21      W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem art. 34 ust. 1 rzeczonej dyrektywy właściwe organy danego państwa członkowskiego powinny podjąć decyzję w sprawie wniosku o zezwolenie najszybciej, jak to możliwe, lecz niepóźniej niż w terminie 90 dni od daty złożenia kompletnego wniosku.

22      Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 24 opinii, odniesienie do „rozpatrzenia wniosku najszybciej, jak to możliwe” w połączeniu z określeniem nieprzekraczalnego terminu wynoszącego 90 dni oddaje fundamentalne założenie dyrektywy 2016/801, polegające na usprawnieniu i uproszczeniu warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich między innymi w celach prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów i szkoleń (wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., Perle, C‑14/23, EU:C:2024:647, pkt 45), w szczególności po to, aby umożliwić zainteresowanym terminowe rozpoczęcie roku akademickiego oraz efektywne zorganizowanie swojego planu studiów w taki sposób, aby mogli oni korzystać z pełnej skuteczności praw, które wywodzą z tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 19 czerwca 2025 r., Darvate i in., C‑299/23, EU:C:2025:461, pkt 35, 40, 44, 46 i przytoczone tam orzecznictwo). Szybkość wydawania decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt w celu odbycia studiów stanowi tym samym fundamentalny komponent systemu ustanowionego rzeczoną dyrektywą (zob. podobnie wyrok z dnia 19 czerwca 2025 r., Darvate i in., C‑299/23, EU:C:2025:461, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).

23      Dyrektywa 2016/801 nie reguluje jednak konsekwencji przekroczenia terminu przewidzianego w jej art. 34 ust. 1 przez właściwe organy krajowe. Ponadto dyrektywa ta nie zawiera żadnego przepisu dotyczącego ewentualnej bezczynności tych organów lub przewlekłości prowadzonych przez nie postępowań.

24      W braku przepisów Unii w tej dziedzinie prawo wewnętrzne każdego państwa członkowskiego winno wskazywać właściwe organy sądowe oraz określać zasady postępowania w sprawach mających za przedmiot ochronę praw jednostki wynikających z prawa Unii. Jednakże to państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za zapewnienie w każdym przypadku poszanowania prawa do skutecznej ochrony sądowej tych praw, zagwarantowanego w art. 47 Karty (zob. podobnie wyrok z dnia 19 czerwca 2025 r., Darvate i in., C‑299/23, EU:C:2025:461, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).

25      Należy zatem podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo Unii, w tym postanowienia Karty, nie skutkuje po stronie państw członkowskich obowiązkiem ustanowienia środków prawnych innych niż środki przewidziane w prawie krajowym, chyba że z systematyki danego krajowego porządku prawnego wynika jednak, iż nie istnieje żaden sądowy środek prawny pozwalający, choćby w trybie wpadkowym, zapewnić poszanowanie uprawnień, które podmioty prawa wywodzą z prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 19 czerwca 2025 r., Darvate i in., C‑299/23, EU:C:2025:461, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).

26      W niniejszej sprawie z informacji przekazanych przez sąd odsyłający wynika, że przed wejściem w życie art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym, obywatel państwa trzeciego wnoszący o udzielenie zezwolenia na pobyt na podstawie dyrektywy 2016/801 mógł, zgodnie z art. 53 i 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym, wnieść skargę na bezczynność do polskich sądów administracyjnych, a sądy te mogły stwierdzić bezczynność i wymierzyć organowi administracji grzywnę lub zasądzić od niego na rzecz tego obywatela zapłatę zadośćuczynienia.

27      W drugiej kolejności należy zauważyć, że o ile nieprzekraczalny termin 90 dni, o którym mowa w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801, jest terminem wiążącym, o tyle może on zostać wyjątkowo zawieszony.

28      Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 dyrektywy 2016/801, jeżeli informacje lub dokumenty przedstawione na poparcie wniosku są niekompletne, właściwe organy powiadamiają wnioskodawcę w rozsądnym terminie o wymaganych dodatkowych informacjach oraz wyznaczają rozsądny termin na ich przedstawienie, co skutkuje zawieszeniem biegu terminu przewidzianego w art. 34 ust. 1 owej dyrektywy do czasu otrzymania przez właściwe organy wymaganych dodatkowych informacji.

29      Ponadto przestrzeganie nieprzekraczalnego terminu 90 dni, o którym mowa w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801, nie może odbywać się kosztem ustanowionych w art. 5 ust. 1 i 3 tej dyrektywy obowiązków ciążących na każdym państwie członkowskim, a mianowicie, po pierwsze, obowiązku należytej weryfikacji dokumentów poświadczających, że obywatel państwa trzeciego spełnia warunki ogólne określone w art. 7 tej dyrektywy, a także warunki szczególne mające zastosowanie do studentów, przewidziane w art. 11 wspomnianej dyrektywy w odniesieniu do wniosków o przyjęcie w celu odbycia studiów, a po drugie, obowiązku wydania wnioskodawcy, który spełnił te warunki, dokumentu pobytowego w celu odbycia studiów (wyrok z dnia 19 czerwca 2025 r., Darvate i in., C‑299/23, EU:C:2025:461, pkt 25).

30      O ile zatem nieprzekraczalny termin 90 dni, o którym mowa w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801, należy co do zasady uznać za wystarczający do wykonania tych zobowiązań i powinno się go interpretować w sposób ścisły, aby zagwarantować zarówno skuteczność (effet utile) tego przepisu, jak i realizację celu tej dyrektywy, o tyle należy przyznać, jak podnosi rząd polski w uwagach na piśmie przedstawionych Trybunałowi, że wystąpienie przypadku siły wyższej może stać na przeszkodzie temu, by organy krajowe mogły należycie przeprowadzić te weryfikacje i wydać decyzję w tym terminie. W takim przypadku siły wyższej nieprzekraczalny termin 90 dni, o którym mowa w art. 34 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, również powinien móc zostać zawieszony do czasu, gdy organy te będą mogły podjąć niezbędne środki w celu należytego przeprowadzenia tych weryfikacji i wydania decyzji.

31      W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ponieważ pojęcie „siły wyższej” nie ma jednakowej treści w różnych dziedzinach stosowania prawa Unii, jego znaczenie powinno zostać ustalone w oparciu o ramy prawne, w których ma ono wywierać skutki (wyrok z dnia 8 czerwca 2023 r., UFC – Que choisir i CLCV, C‑407/21, EU:C:2023:449, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo).

32      Mając powyższe na uwadze, pojęcie to odnosi się wyłącznie do nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności niezależnych od powołującego się na nie podmiotu, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności [wyrok z dnia 28 kwietnia 2022 r., C i CD (Przeszkody prawne w wykonaniu decyzji o przekazaniu), C‑804/21 PPU, EU:C:2022:307, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo].

33      Wreszcie, państwo członkowskie, które napotyka na niemożliwe do natychmiastowego przezwyciężenia trudności, uniemożliwiające wypełnienie zobowiązań wynikających z prawa Unii, może powoływać się na działanie siły wyższej jedynie w odniesieniu do okresu niezbędnego do przezwyciężenia tych trudności [wyrok z dnia 25 stycznia 2024 r., Komisja/Irlandia (Trihalometany w wodzie pitnej) (C‑481/22, EU:C:2024:85, pkt 92].

34      W konsekwencji, jeżeli z powodu siły wyższej organy państwa członkowskiego nie są w stanie dochować nieprzekraczalnego terminu 90 dni przewidzianego w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801 na przeprowadzenie weryfikacji wymaganych przez tę dyrektywę w celu uwzględnienia lub odrzucenia wniosków obywateli państw trzecich, nie można zarzucać temu państwu członkowskiemu niedochowania tego terminu. Ponadto w takich okolicznościach fakt, że zgodnie z prawem krajowym środek prawny przed sądem dotyczący bezczynności lub opóźnienia tych organów w rozpatrzeniu owych wniosków należy uznać za bezzasadny, w związku z czym od wspomnianych organów nie można zasądzić zapłaty kwoty tytułem kary lub zadośćuczynienia dla tych obywateli, nie narusza prawa do skutecznego środka prawnego ustanowionego w art. 47 Karty.

35      Prawdą jest bowiem, że jeśli państwo członkowskie powołuje się na siłę wyższą w celu uzasadnienia niedochowania nieprzekraczalnego terminu 90 dni określonego w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2016/801, konieczne jest ustanowienie w krajowym porządku prawnym środka zaskarżenia, aby sąd tego państwa członkowskiego mógł sprawdzić, czy spełnione są przesłanki konieczne do dokonania takiej kwalifikacji rozpatrywanej sytuacji. Tymczasem, jeśli tak jest, art. 47 Karty nie nakłada na ten sąd obowiązku zasądzenia zapłaty kwoty tytułem kary lub zadośćuczynienia z powodu niedochowania tego terminu.

36      W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że w okresie, o którym mowa w art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym, Rzeczpospolita Polska wyłączyła nie tylko bieg lub rozpoczęcie biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania zezwoleń na pobyt czasowy, lecz również stosowanie przepisów dotyczących bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Ponadto w ustawie tej uściślono, że w tym okresie wszelkie środki prawne mające na celu zasądzenie od tego organu zapłaty kwot pieniężnych z powodu niedochowania określonych w ustawodawstwie krajowym terminów na wydanie decyzji należy uznać za bezzasadne.

37      Rząd polski uzasadnia przyjęcie owych przepisów tym, że agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę spowodowała masowy napływ wysiedleńców po dniu 24 lutego 2022 r., co stanowi przypadek siły wyższej pozwalający na przyjęcie wyjątkowych i tymczasowych środków krajowych w celu dostosowania funkcjonowania aparatu administracyjnego do zagrożeń związanych z tym wydarzeniem.

38      Do sądu odsyłającego należy ocena, czy w świetle okoliczności niniejszej sprawy masowy napływ wysiedleńców z Ukrainy po dniu 24 lutego 2022 r. stanowi taki przypadek siły wyższej uzasadniający przyjęcie uregulowań krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym, a jeśli tak, to czy Rzeczpospolita Polska ograniczyła przyjęcie tych uregulowań do okresu niezbędnego do zaradzenia trudnościom uniemożliwiającym temu państwu członkowskiemu wypełnienie zobowiązań wynikających z dyrektywy 2016/801.

39      Należy jednak przypomnieć, że Trybunał, do którego zwrócono się o udzielenie sądowi krajowemu przydatnych odpowiedzi w ramach odesłania prejudycjalnego, może dostarczyć wyjaśnień, które mogą być pomocne dla sądu odsyłającego, i wskazać mu, jaka wykładnia prawa krajowego spełni ciążący na tym sądzie obowiązek wykładni tego prawa zgodnie z prawem Unii (wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, pkt 87 i przytoczone tam orzecznictwo).

40      W tym względzie, jak podniósł rząd polski, w motywach 3 i 7 decyzji wykonawczej 2022/382 rosyjską agresję wojskową uznano za nieprzewidywalną, niesprowokowaną i nieuzasadnioną.

41      Należy również przypomnieć, że Rada Unii Europejskiej przyjęła szereg decyzji wykonawczych w celu przyznania i przedłużenia tymczasowej ochrony niektórym wysiedleńcom z Ukrainy w celu zapobieżenia – jak wynika z motywów 6, 7 i 11 decyzji wykonawczej 2022/382 i z motywu 8 decyzji wykonawczej 2024/1836 – przeciążeniu systemów azylowych państw członkowskich w związku ze znacznym wzrostem liczby wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. Otóż, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający, takie decyzje wykonawcze mogą przynajmniej częściowo zaradzić problemom dotyczącym zdolności rozpatrywania przez właściwe organy krajowe w przewidzianych prawem terminach wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt.

42      W związku z tym, o ile napływ wysiedleńców z Ukrainy w następstwie agresji wojskowej Federacji Rosyjskiej na to państwo może stanowić nietypowe i nieprzewidywalne okoliczności zewnętrzne w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej, o tyle zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 31–33 niniejszego wyroku Rzeczpospolita Polska powinna wykazać przed sądem odsyłającym, po pierwsze, że dołożyła wszelkich starań w celu zaradzenia trudnościom uniemożliwiającym jej wypełnienie zobowiązań wynikających z prawa Unii, a po drugie, że na okoliczności te powoływano się jedynie przez okres niezbędny do zaradzenia tym trudnościom [zob. analogicznie wyrok z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów), C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 36].

43      W niniejszej sprawie, przede wszystkim odnośnie do istnienia niemożliwych do natychmiastowego przezwyciężenia trudności uniemożliwiających temu państwu członkowskiemu wypełnienie zobowiązań wynikających z prawa Unii, należy zauważyć, że prawdą jest, iż w przypadku wystąpienia w krótkim czasie znacznego – ustalonego na podstawie analizy porównawczej danych liczbowych – wzrostu liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt skierowanych do właściwych organów krajowych w stosunku do zwykłej i przewidywalnej tendencji w danym państwie członkowskim organy te mogą napotkać problem związany ze zdolnością do rozpatrzenia tych wniosków we właściwy sposób w przewidzianych prawem terminach. Jeżeli natomiast liczba tych wniosków rośnie stopniowo w dłuższym okresie, wówczas to państwo członkowskie musi wprowadzić środki w celu dostosowania swojej zdolności rozpatrywania rzeczonych wniosków (zob. analogicznie wyrok z dnia 8 maja 2025 r., Zimir, C‑662/23, EU:C:2025:326, pkt 38, 41, 42, 55).

44      Następnie, w świetle ciążącego na państwie członkowskim obowiązku działania z należytą starannością w celu zaradzenia tym trudnościom, do sądu odsyłającego należy zbadanie w szczególności, czy organy krajowe zamierzały przyjąć mniej ogólny środek, taki jak wybiórcze dostosowanie terminów, nadanie priorytetu pewnym sprawom czy też rozłożenie w czasie stosowania środka rozpatrywanego w postępowaniu głównym, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 53 opinii.

45      Wreszcie, odnośnie do długości okresu niezbędnego danemu państwu członkowskiemu do zaradzenia wspomnianym trudnościom, o ile nie można wykluczyć, że nastąpią kolejne masowe napływy ludności z Ukrainy oraz że nadal będzie występować zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania systemów udzielania zezwoleń objętych zakresem dyrektywy 2016/801, o tyle należy zauważyć, że okres ten nie może co do zasady przekraczać czasu potrzebnego państwu członkowskiemu na zwiększenie środków udostępnionych organom właściwym w dziedzinie imigracji oraz na odzyskanie wystarczającej zdolności do rozpatrywania tych wniosków zgodnie z prawem Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 8 maja 2025 r., Zimir, C‑662/23, EU:C:2025:326, pkt 48).

46      Tymczasem, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający, nie wydaje się, aby po dniu 31 grudnia 2022 r. masowy napływ wysiedleńców w związku z agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę mógł zostać uznany za nieprzewidywalny, oraz nie wydaje się, aby wykazano, że przedłużenie zawieszenia stosowania przepisów dotyczących bezczynności przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym, do dnia 30 września 2025 r. przyczynia się do dochowania należytej staranności wymaganej od państwa członkowskiego w celu zaradzenia trudnościom uniemożliwiającym mu wypełnienie zobowiązań wynikających z prawa Unii.

47      W świetle powyższego na zadane pytania należy odpowiedzieć, że art. 34 ust. 1 i 3 dyrektywy 2016/801 w związku z art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które w braku przypadku siły wyższej odraczają rozpoczęcie biegu terminu rozpatrzenia wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt, o którym mowa w tym art. 34 ust. 1, lub zawieszają jego bieg, wykluczając w ten sposób przewidzianą w prawie krajowym możliwość oparcia przez obywatela państwa trzeciego środka prawnego przed sądem na bezczynności lub opóźnieniu organu administracyjnego właściwego do rozpatrywania tych wniosków, wobec czego na podstawie prawa krajowego transponującego tę dyrektywę nie można wymierzyć temu organowi kary ani zasądzić od niego zapłaty zadośćuczynienia z powodu tej bezczynności lub tego opóźnienia.

 W przedmiocie kosztów

48      Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 34 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej

należy interpretować w ten sposób, że:

stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które w braku przypadku siły wyższej odraczają rozpoczęcie biegu terminu rozpatrzenia wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt, o którym mowa w tym art. 34 ust. 1, lub zawieszają jego bieg, wykluczając w ten sposób przewidzianą w prawie krajowym możliwość oparcia przez obywatela państwa trzeciego środka prawnego przed sądem na bezczynności lub opóźnieniu organu administracyjnego właściwego do rozpatrywania tych wniosków, wobec czego na podstawie prawa krajowego transponującego tę dyrektywę nie można wymierzyć temu organowi kary ani zasądzić od niego zapłaty zadośćuczynienia z powodu tej bezczynności lub tego opóźnienia.

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 12 listopada 2026 r.

*      Język postępowania: polski.